ИЛИ СТАТУКВОТО СРЕЩУ НУЖДАТА ОТ ПРОМЯНА
Автор: Антоанета Цонева*
Един ден преди проектът на Изборен кодекс да бъде приет на първо четене от Правната комисия на НС, излезе докладът на GRECO – Групата държави против корупцията , който съдържа анализ и препоръки за осигуряването на прозрачност и отчетност в партийното финансиране и предизборните кампании в България. Докладът дава оценка на изпълнението на общите правила за борба с корупцията при финансирането на политическите партии и предизборните кампании, приети с препоръка на Комитета на министрите към държавите членки на Съвета на Европа. Това е третият такъв доклад за България. Струва си да се прочете между първо и второ четене на проекта за Изборен кодекс и да се отразят направените препоръки.
Представителите на GRECO са провели своята визита у нас през октомври 2009 г. Докладът отбелязва, че в България е широко разпространено схващането, че официалните финансови отчети на партиите не отразяват истинската ситуация, като например истинските средства за предизборните кампании (медийни изяви, билбордове, реклама и др.) Както много други държави и България често е изправена пред обвинения за съмнителни практики в областта на политическото финансиране, включително и за купуването на гласове, което предполага двойно счетоводство и наличие на средства, които не са на светло. Въпросът явно остава чувствителен, отбелязват авторите, след като едва две партии приемат поканите на държавните институции за среща с представителите на GRECO. Някои от срещите са били отменени в последния момент, включително и финалната среща със Сметната палата – институцията, която носи главната отговорност за контрола върху политическото финансиране в България.
GRECO отправя 16 основни препоръки, отнасящи се до прозрачността и отчетността във финансирането на партиите и предизборните кампании: приемане на подробна и кохерентна правна рамка за финансирането на предизборните кампании и партиите, осигуряваща отчитане на различните допустими форми на приходи и разходи – включително подкрепата, получавана от трети страни и непаричния принос; въвеждане на ясни критерии за избягване на използването на публичен ресурс за партийни дейности и предизборни цели; постигане на по-голяма прозрачност във финансирането на предизборни кампании на коалициите; въвеждане на принципа за единствена/специална сметка за финансиране на предизборните кампании; допълнителна подкрепа за Сметната палата, за да изпълнява ефективно контролните си функции в областта на партийното финансиране и финансирането на кампаниите; въвеждане на ефикасни, пропорционални и разубеждаващи санкции при нарушаване на правилата при финансирането на кампании, като например получаване на незаконни дарения, неправилна/некоректна идентификация на донорите, неадекватно или липсващо отразяване на приходите и разходите.
Сред ключовите препоръки на GRECO са:
– партиите и участниците в кампаниите, по закон, да използват банковата система при получаване на дарения и други приходи и при осъществяване на разходите;
– приемане на праг на дарения с малка стойност, съобразен с икономическия контекст на България.
В България дарения могат да правят само физически лица, в размер до 10 000 лв. Позволеното дарение в брой за кампания е до 5000 лв., над тази сума парите трябва да се преведат по банков път. Праг от 5000 лв. за плащане кеш е оценен от GRECO като несъмнено твърде висок за българския контекст. За сравнение, във Франция е позволено дарение в брой само до 150 евро за кампания. В САЩ могат да се дарят до 100 долара на ръка. Във Великобритания кандидатите не могат да приемат дарения над 50 паунда при набирането на средства за собствените си кампании.
В Закона за политическите партии няма изрично изискване, при регулярното финансиране на партиите, приходите и разходите да се правят по банков път. Няма праг за даренията, правени на ръка. Записано е само, че „Дарението от едно физическо лице за една календарна година не може да надхвърля 10 000 лв.”
В доклада на GRECO е отбелязано, че представителите на Сметната палата в България констатират, че силно разпространеното използването на пари в брой при партийното финансиране води до наличие на дарения и разходи, които не се завеждат систематично и на практика прави банковата информация безполезна.
Какво предлага новият Изборен кодекс?
Проектът за Изборен кодекс не предлага подобряване на съществуващото положение – напротив. Запазва се изискването в предизборните кампании само приходите и разходите над 5000 лв. да се правят по банков път. Освен това неадекватно високият праг (5000 лв.) за даренията на ръка сега е гарниран и с улеснението да се декларира произходът на дарените за кампанията средствата само ако те са над 5000 лв., което е различно от въведеното през 2009 г. изискване в законите за избиране на народни представители и членове на Европейския парламент: „ Дарителите представят декларация за произхода на дарените средства”, без да се да се обвързва това с никакви прагове.
Едновременното действие на всички тези неадекватни норми – липсата на изрично изискване в Закона за политическите партии за използване на банкови транзакции при реализиране на приходи и извършване на разходи ( в периодите между кампаниите), поддържане на висок праг за дарения на ръка, задължението за деклариране на произхода на дарените средствата в кампаниите само ако те надвишат 5000 лв. – на практика улеснява, вместо да препречва, вливането на мръсни пари и средства, генерирани от сивия сектор при финансирането на партиите и предизборните кампании.
Отново ще се създават фиктивни списъци с дарители и ще се представят в отчетите до Сметната палата, за да бъдат оправдани разходите, правени със средства, генерирани от непозволени източници.
Има риск, при тези правила, пари от контрабанда, трафик на хора и наркотици, данъчни престъпления да влизат в партийните каси и без особени препятствия да се представят за легални приходи в кампанията – маскирани като невинни и щедри дарения до 5000 лв. Сега ще е още по – лесно защото няма да се налага да се търсят „дарители” да подписват декларации за произход на средствата. Представянето на списъци с имена и „дарените” суми ще е достатъчно.
Новият изборен кодекс няма да ограничи разбиването на даренията на корпоративни донори на по-малки суми и представянето им като дарения на физически лица, направени в брой.
За да бъде препречено всичко това е необходимо да се запише, че приходите и разходите, свързани с предизборната кампанията, на стойност над минималната работна заплата, се извършват по банков път. Да се позволи на юридически лица, отговарящи на определени условия, да участват във финансирането на кампаниите. Това ще изкара на светло корпоративните дарители, които сега са принудени да се крият зад даренията „по ведомост”, правени уж от техните служители или направо дават безотчетно пари за партиите и кампаниите. А този бизнес, който не иска да се афишира, по една или друга причина, трудно изборните правила ще го накарат да играе почтено.
Възникват въпроси и във връзка с възможността кандидатите да „финансират предизборните си кампании със собствени средства”.
Какъв е таванът на тези средства? Необходимо е кодексът изрично да го определи.
Какви са допустимите източници за набиране на средства от отделен кандидат и с какви лимити – когато са дарения от физически лица, заеми, услуги и т.н. и как ще се отчитат? В кодекса единствено е записано, че кандидатът предоставя декларация за произхода на средствата, в случаите когато дарението надвишава 5000 лв.
След като отправихме критики, за това, че не е гарантиран публичният достъп до регистъра на дарителите в кампанията( http://www.dnevnik.bg/analizi/2010/09/08/957616_izborniiat_kodeks_-_prepisvane_na_statukvoto/?print=1) бе предвидено партиите, коалициите и инициативните комитети да декларират при регистрацията си страницата в Интернет, чрез която ще осигурят достъп до регистъра. В него ще се вписват дарителите за съответната предизборна кампания и средствата, с които е финансирана кампанията. За да бъде регистърът действащ инструмент за прозрачност на финансирането трябва да се опишат подробно реквизитите му: дарител, вид, размер, стойност, предназначение на дарението и да се определи срокът за публикуване на данните. Кодексът е предвидил информацията в регистъра да се поддържа до следващите избори. Глобата за неспазване на правилата за попълване му е от 5000 до 10 000 лв. Как обаче ще се осъществява контрол доколко се поддържат такива регистри след като на местни избори например участниците са хиляди, съответно сайтовете ще бъдат хиляди?
Много по-добре би било да има една единна база данни, достъпна в Интернет и поддържана от Сметната палата, в която участниците в изборите сами ( чрез предоставена парола за достъп) да въвеждат необходимите данни за направените дарения, отколкото създаването хиляди електронни страници с различен формат и вид, пръснати в Интернет, което силно ще затруднява възможността за търсене, систематизиране и анализ на информацията.
В САЩ подобни регистри, поддържани от независими организации, дават представа за динамиката на набиране на средства от различните участници в предизборните кампании и от какви източници идват средствата – индивидуални дарения, собствени средства на кандидатите, колективни дарения и др.
В проекта на кодекс трябва да има дефиниция за дарение, включваща различните негови форми. В Чл. 2 от Препоръка Rec(2003)4 от Комитета на министрите към държавите членки на Съвета на Европа, относно общите правила за борба с корупцията при финансирането на политическите партии и изборните кампании, се казва, че „ Дарение за политическа партия означва всеки доброволен акт, целящ да даде някаква полза, икономическа или друга, на дадена политическа партия”.
Великобритания и Латвия са пример за детайлно описание какво представляват непаричните дарения за партии и предизборни кампании – стоки и услуги, предоставени без заплащане; използване на помещения без наем; оборудване; спонсорство на събития; прехвърляне на права; освобождаване на политическите партии от определени задължения и др. Във финансовите отчети се отразяват и реалните стойности на непаричните дарения.
В доклада си GRECO се отбелязва, че събеседници им в България са потвърдили, че във финансовите отчети за предизборните кампании няма отразени непарични дарения, макар че има графа за това. Неотчитането на този вид дарения ги превръща в скрити дарения, които не се включват във финансовите отчети и на практика не са ограничени от никакви тавани при отчитане на използваните в кампаниите средства.
Какви са санкциите?
Според доклада на GRECO съществуващите санкции са неефективни . За пример са дадени на местните избори 2007 г., когато 70% от инициативните комитети и кандидатите и 40% от коалициите не са внесли финансови отчети в Сметната палата. Повече от нарушенията, които са били докладвани не са санкционирани.
Този пример е абсолютно доказателство за неадекватността на регулацията в областта на контрола и санкциите при финансирането на кампаниите.
През 2007 г. в Закона за местните избори, се въведе следната норма: ако се установи, че лице, което е избрано за съветник или кмет, е ползвало за предизборната кампания средства, предоставени му в нарушение на закона „ по предложение на партиите, коалициите и инициативните комитети, участвали в изборите, и прокурора съответният окръжен съд обявява избора за недействителен, а получените суми се присъждат в полза на държавата”. Такъв вид санкция няма в новия Изборен кодекс. Защото няма партия, която би допуснала възможността да загуби едни вече спечелени избори, защото видиш ли нарушила правилата за финансиране.
Както отбелязва GRECO някои от промените в законите са силно ориентирани спрямо собствения интерес на партиите. Проектът на Изборен кодекс потвърждва тази констатация – при обсъждането на проекта на първо четене в Комисията по правни въпроси партиите нямаха коментари, свързани с уредбата за финансирането на кампаниите.
Проектът на кодекс е предвидил глоба от 5 000 до 10 000 лв. за нарушаване на правилата за финансиране на предизборните кампании. Актовете за тези нарушения се издават от длъжностните лица, оправомощени от председателя на Сметната палата, а наказателните постановления от председателя на Сметната палата. Това е малка крачка напред в сравнение с предишната уредба, където изобщо нямаше предвидени санкции при установяване на такова нарушение.
Освен, че има предвидени административни наказания, във Франция, Великобритания, Белгия, Естония, Финландия, Словакия, Латвия, Исландия и др., нарушаването на някои от правилата за финансиране е инкриминирано. В Германия е предвидена наказателна отговорност до 3 години лишаване от свобода или глоба за нарушения, целящи да се прикрие получаването или използването на средства в предизборната кампания. Наказанието е за всяко отговорно лице, което опорочава финансовите отчети, или неправилно/недобросъвестно разделя даренията на по-малки такива (с цел да се избегне разкриването на донора) или отклонява дарения не към посочения от дарителя кандидат.
В България, както казва докладът на GRECO, е широко известно на държавните институции, политическите играчи и наблюдателите на политическия живот, че политическите финанси са голяма „сива зона”.
Това обаче не помогна темата да бъде поставена в центъра на дебата при подготовка на проекта на Изборен кодекс. А всъщност може би точно за това тя бе напълно неглижирана.
–––––––-
*Авторът е председател на Института за развитие на публичната среда, който извършва граждански мониторинг на приемането на нови изборни правила с подкрепата на Балканския тръст за демокрация.
