Парадокс: Българинът не се хвърля на благотворителност, но щедро дарява за избирателни кампании
Автор: Антоанета Цонева*
Джес Унръх, известен калифорнийски политик от 60-те години на миналия век, описва парите като „майчиното мляко за политиката“.
Финансирането на партиите и предизборните кампании по правило е силно изнервена тема, съпроводена с грандиозни скандали. Политиците в Италия, Испания, Германия, Франция, Великобритания и САЩ осигуряват немалко поводи за разследвания на злоупотреби и нарушения при финансирането на кампании. И в момента Саркози има сериозни проблеми заради 150 000 евро, дадени на ръка за неговата кампания от собственичката на Лореал.
В България такива скандали просто не се случват, но не защото няма повод за това, а заради неглижирането на проблема с някаква удивителна търпимост – и от институциите, и от обществото. До размерите на публичен скандал израстна само политическото спонсорство на бизнес тандема Людмил Стойков –Марио Николов, след като двамата бяха уличени от разследване на ОЛАФ за източване на средства от еврофондове. Стана известно, че Людмил Стойков е спонсорирал с 50 000 лв. предизборната кампания на президента Първанов – две негови фирми са дарили по 25 000 лева, и президентът получи публични подканвания да върне парите. Съдружникът на Стойков – Марио Николов (междувременно получил две присъди на първа инстанция за пране на пари и за документна измама) е финансирал кампанията на БСП чрез дарения, направени от негови работници – 13 души бяха дарили по 10 000 лв. Това очевидно заобикаляне на закона обаче остана несанкционирано.
Още няколко дни и Изборният кодекс ще бъде внесен в деловодството на Народното събрание. Кодексът трябва да осигури честен и демократичен изборен процес, на който гражданите да имат доверие. Въпреки това политиците избягват да коментират с какво проектът променя финансирането на предизборната кампания. А тази част от кодекса е особено важна, защото от нея се очаква:
• да гарантира равнопоставеност на състезаващите се в изборите партии, коалиции и инициативни комитети;
• да не въвежда неизпълними и трудно контролирани забрани, защото тяхното неизпълнение подкопава доверието в правилата и смисъла от демократичните процедури;
• да осигури прозрачност на финансирането и да определи позволените за това източници;
• да окуражи малките дарения, поддържащи интереса към изборния процес и политиката и усилващи връзката между политиците и общностите, които те представляват;
• да ограничи опасните източници на финансиране – мръсни пари от трафик на наркотици и хора, контрабанда, проституция, данъчни и други престъпления и от сивата икономика;
• да гарантира контрол върху изпълнението на правилата и налагане на наказания при тяхното нарушаване.
Финансирането на партиите и техните кампании е резултат от политическите решения, които вземат политиците, създавайки изборните правила.
Проектът предлага да се вдигне тавана на финансирането
от 1 милион лева – за партии и 2 милиона лева – за коалиции на 4 милиона, и от 2 милиона на 4 милиона за президентски избори. Същевременно се намаляват от 200 000 лв. на 100 000 лв. допустимите суми за независимите кандидати. Аргументите за това са неизвестни. В доклада на комисията за изработване на Изборен кодекс, представен на 3 септември, няма мотивация по тази тема. Какъв дебат са водили депутатите за размерите на финансирането ние не знаем, защото вратите на комисията бяха затворени през повечето време. Може би те са искали да изкарат на светло голяма част от парите, които и сега се харчат за кампанията, но не се осчетоводяват, за да не се надскочат законовите прагове. Защото едва ли някой вярва, че всички разходи на партиите в кампанията за парламентарни избори 2009 г. са 10 037 087 лв., както са заявени пред Сметната палата.
Защо обаче бе намален двойно таванът на разходите на инициативните комитети на независимите кандидати за депутати остава неясно и необосновано. Може би защото те имат право да се кандидатират само в един избирателен район, т. е. водят кампанията си на една ограничена територия – условие, което не е променено в новия кодекс, макар че и то поражда много въпроси. Например – защо един кандидат от партийна листа може да се кандидатира от две места, а независимият – само от един избирателен район? В същото време проектът предвижда инициативният комитет за издигане на независим депутат да внесе депозит за участие в изборите от 10 000 лв., толкова, колкото и партиите, които имат листи във всички избирателни райони.
Когато се създават регулацията за финансиране на предизборната кампания е ключово важно да се осигури равнопоставеност в състезанието. Не може един да се състезава с колело, а друг със спортна кола, това нарушава духа на политическата надпревара. В случая, проектът за Изборен кодекс, вместо да реши този проблем, го е задълбочил.
Правят впечатление някои детайли в отчетите на партиите
пред Сметната палата за кампаниите за европейските и парламентарните избори. Според някои отчети множество дарения от по 5000 лв. са правени в един и същ ден.
Например на 6 май 2009 г. партия „Лидер“ е получила кеш за евроизборите точно по 5000 лв. от 20 души. На същата партия на 29 и 30 април 2009 г. 13 дарители щедро дават в брой отново точно по 5000 лв.
ДПС за парламентарните избори има 49 дарители, които в един и същи ден – 22 юни 2009 г., дават също в брой своята лепта. При това дарителите не са случайни, в този списък са почти всички депутати и евродепутати на ДПС, с малки изключения. 45 от лицата в списъка даряват точно по 4 900 лв., нито повече, нито по-малко. Включително и лидерът Ахмед Доган.
Защо става така, че вместо да преведат по банков път щедрата сума от 5000 лв. дарителите предпочитат да я дават в брой.
Да не би пламенните поддръжници на партията да са събирали сумата в буркан или под дюшека и само са чакали да стартира кампанията, за да я внесат на ръка в централата или става въпрос за друго – дарения на корпоративни донори се разбиват на по-малки суми и се представят за дарения на физически лица, като за целта се създават фиктивни списъци с дарители и се представят в Сметната палата? Или още по-зле – мръсни пари влизат в кампанията и се маскират като невинни дарения на физически лица?
Друго логично обяснение защо някои дарители избягват банковите преводи по сметката на кампанията – част от тях или нямат собствени сметки или пък нямат достатъчно средства по сметките си, за да преведат подобна сума. А идеята парите да им се дадат на ръка, пък те да ги внесат по банков път е безсмислена при положение, че законът позволява дарението да се извърши кеш. Вариант на такъв сценарий е реализираният в казуса „Марио Николов“ – фирма, която иска да финансира кампанията на партия, награждава своите служители с парични премии на обща стойност 150 000 лв. например. Удържат се данъците и, след като си получат премиите, служителите ги даряват на партията. Така фирмата се скрива зад списък с лица, които не говорят на никого нищо – дарителство по ведомост. Заобикаля се тогавашният закон, който не допуска една фирма да дарява повече от 30 000 лв. за една кампания. Друг е въпросът, че има и друг смисъл един бизнесмен да не иска да се афишира като дарител чрез фирмите си.
В момента законът изисква само сумите над 5000 да се превеждат по банков път. Силно впечатление прави, че даренията над тази сума, преведени по банков път, са много малко. Сред случаите, когато все пак за правени преводи, също има интересни примери. РЗС е получила в един и същи ден на 22 май 2009 г. от 6 души по 10 000 лв.
Във Франция е позволено до 150 евро дарение кеш за кампания.
Сумата на даренията в брой не може да надвишават 20% от допустимия таван за финансиране на кандидат или партия. В САЩ в брой могат да се дадат за политическа кампания само до 100 долара. В новия Изборен кодекс на България тази сума е станала от 5000 лв. на 3000 лв., с което описаните схеми не се предотвратяват по никакъв начин.
Впечатление прави, че средната стойност на даренията, получавани 2009 г. от парламентарно представените партии и коалиции е между 2400 – 4 500 лева на дарител (изключение прави БСП – там средната стойност е 644 лв. на дарител). Високият среден размер на даренията за партиите рязко контрастира с малките суми за благотворителност, които е склонен да дава българинът. Според проучване на сдружение „Болкан асист“ от февруари 2005 г., българските граждани даряват средно по 19 лева на година, което е 0.5% от средната работна заплата. Проучване на „Алфа Рисърч“ от март 2005 г. сочи, че над 100 лв. годишно са дарявали само 2.3% от гражданите, а между 50 и 100 лв. – 2.2%.
Фирмите също даряват относително малки обеми от средства – 37% от компаниите, предимно по-малки фирми, са дарявали до 500 лева годишно, 17% – предимно по-големи фирми, са дарявали между 501 и 5000 лв. Едва 3% от компаниите са отпускали за благотворителност суми над 5000 лева.
Очевидно е, че правилата за финансиране са пробити и масово се заобикалят. Забраната за финансиране на кампании от юридически лица не работи. Законодателят следваше да направи анализ на случващото се и да се проведе дебат дали да не се върне старото положение – фирми, отговарящи на определени условия, да могат да подкрепят кампанията на партиите, още повече пък сега, когато таваните са финансиране на предизборната кампания са вдигнати от 2 до 4 пъти. Иначе за какво да има правила, които брутално се нарушават и забрани, изпълнението на които никой не контролира.
Четейки проекта за кодекс можем да останем с впечатление, че в предизборните кампании даренията представляват само парични средства. Липсва текст, който ясно да описва какво се счита за дарение в предизборна кампания. Преди месец група експерти от Центъра за либерални стратегии и Институт „Отворено общество“, отправиха препоръка към депутатите да се даде дефиниция за дарение в новия кодекс. Впечатление прави, че в отчетите на партиите пред Сметната палата нищо не се посочва срещу графата „Стойност на дарението (за непарични дарения)“. Т. е. партиите отчитат само парите в една кампания, а даренията могат да са твърде разнообразни.
Според британския Закон за политическите партии, изборите и референдумите от 2000 г., даренията включват: „дарения на пари и имущество; членски внос и годишна такса за присъединяване/участие (affiliation fee); спонсорство; пари, похарчени от името на партията; услуги или апаратура/съоръжения; предоставяне на заеми с лихви по-благоприятни от пазарните/заемане на пари по различни от пазарните нива“. Заем, даден на партия при преференциални условия – по-продължителен срок на връщане и по-нисък размер на лихвите спрямо пазарните нива, също се счита за дарение. Всички заеми, взети от партиите се отразяват в публичен регистър.
Въпроси възникват и във връзка с възможността кандидатите да финансират кампанията със собствени средства. Те и досега го правеха, но в рамките на предвидените от закона лимити за дарения на физически лица – в списъците с дарители има много имена на кандидати за депутати.
Сега кодексът не е предвидил таван на „собствените средства“, с които кандидатът влиза в кампанията.
Възникват въпроси: След като вече ще има преференциален вот за парламентарни избори, възможно ли е кандидат за депутат да набира отделно средства и да ги насочва към своята предизборна кампания, като изрично упомене това, правейки дарение за партията. Необходимо ли е да се разпишат текстове какви са допустимите източници за набиране на средства от отделен кандидат и с какъви лимити – когато са дарения от физически лица, заеми, услуги и т.н. и също така как ще се отчитат? В кодекса единствено е записано, че кандидатът предоставя декларация за произхода на средствата, но формалното й попълване не дава отговор на горните въпроси.
Във Великобритания например кандидатите не могат да приемат дарения над 50 паунда в кампаниите за набиране на средства за мажоритарни кандидати в едномандатните райони. Избирателите могат да даряват както за партия, така и за отделен кандидат.
Относно осигуряването на прозрачност на даренията проектът за Избирателен кодекс предвижда: „публичността на дарителите на партиите, коалициите и инициативните комитети се осигурява чрез публичен регистър, в който се вписват имената на дарителите на предизборните им кампании, както и собствените средства, с които кандидатът е финансирал кампанията. Регистърът се поддържа най-малко 6 месеца след провеждането на изборите.“ От тази фомулировка излиза, че имената на дарителите са достатъчни, без да е отразен видът, размерът, стойността и целта на направеното дарение. Освен това, за да е наистина публичен регистърът, трябва да се запише, че той е достъпен чрез Интернет, на електронните страници на политическите партиите и инициативните комитети.
След направените от Сметната палата одити и установените нарушения на правилата за финансиране на кампании и разходване на средства, председателят й проф. Валери Димитров заключи: „В България, за разлика от други европейски страни, законодателят не е предвидил санкция за незаконно партийно финансиране“. Факт, законодателят е направил пропуск.
Няма кой да накаже нарушителите.
Проектът на кодекса се опитал да запуши тази пробойна, като предвижда глоба „за нарушаване на правилата за финансиране на предизборните кампании“. Размерът й все още не е определен. Актовете за тези нарушения ще се издават от длъжностните лица, оправомощени от председателя на Сметната палата, а наказателните постановления се издават от председателя й.
За сравнение, в Германия е предвидена наказателна отговорност до 3 години лишаване от свобода или глоба за предумишлени нарушения, целящи да се прикрие получаването или използването на средства в предизборната кампания. Наказанието е за всяко отговорно лице, което опорочава финансовите отчети, или неправилно/недобросъвестно разделя даренията на по-малки такива (с цел да се избегне разкриването на донора) или отклонява дарения не към посочения от дарителя кандидат.
Във Франция може да бъде наложена глоба от 3 750 евро и/или затвор до една година за всеки кандидат, който не спазва изискванията на закона, свързани с осигуряването на финансова отчетност, нарушава забраната за закупуване на политическа реклама (забрана съществуваща и в Германия, и във Великобритания), нарушава лимитирания таван за дарения и разходи в кампанията.
Новост в Изборния кодекс е, че партиите няма да заплащат за излъчените хроники по БНТ и БНР. Решението е смислено – 53% от всички средства, вложени за финансиране на кампаниите на партиите, участвали в изборите за парламент 2009 г., са от държавната субсидия – няма смисъл да се прелива от единия джоб (на държавата) в другия. Това по същество представлява индиректно финансиране на предизборната кампания от страна на държавата. Подобен подход се среща и в други страни.
Пак по време на същата кампания през 2009 г., средствата, които са дадени за телевизионна и печатна реклама са общо 55% от бюджетите на всички партии – от тях 9% за БНТ и БНР, 34% за частни телевизии и радия и 12 % за печатни издания.
Темата за парите в политиката е гореща и партиите не я обичат. За това и при създаването на проект на Изборен кодекс не бяха анализирани кампаниите през 2009 г., за да се направят нужните изводи и на тази база да се предприемат промени. Преписват се формулировките от предишните закони с лека козметика. Като резултат проектът не гарантира прозрачност и отчетност на финансирането на предизборните кампании и равнопоставеност на състезаващите се в изборите партии, коалиции и инициативни комитети. Неглижирането на темата за финансирането – очертаващо се вече като традиционен подход при законодателното уреждане на изборния процес, ще продължи да ерозира доверието на избирателите в честността и демократичността на изборите.
–––––––
* Авторът е председател на Институт за развитие на публичната среда, организация, която извършва независим граждански мониторинг на процеса по приемане на нови изборни правила в България. Проектът е подкрепен от Балканския тръст за демокрация
Материалът е публикуван и на сайтовете на в. „Дневник“ и „Правен свят“
